在总统任期的最后几个小时，在过渡谈判、11小时的赦免和最后一刻的行政命令的喧嚣中，国家档案和记录管理局(National Archives and Records Administration)的官员们悄悄来到白宫，试图确保《总统档案法》(Presidential Records Act)得到遵守。

　　据几名参与过这个过程的官员说，这个过程经过了几十年的磨砺，涉及复杂的规划和协调，通常进展迅速而顺利。

　　但官员们表示，最近曝出的前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)和拜登(Biden)在卸任后都将政府文件存放在私人家中的消息，突显了主要基于“荣誉制度”的记录管理做法的脆弱性。

　　特朗普挑衅地拿走了机密文件，并拒绝归还这些文件，而拜登的团队表示，他们已经归还了助手不小心放错的副总统时期的文件。但专家表示，这两起案件都反映了总统如何处理国家机密的一个根本事实:规则很明确，但执行起来很难。

　　对比一下拜登和特朗普的文件

　　“从总统的工作中产生的材料属于美国人民——这很简单。复杂的部分是执行，”美国历史协会执行董事吉姆·格罗斯曼(Jim Grossman)说。“《总统档案法》缺乏效力。它缺乏执行机制。”

　　1978年，理查德·m·尼克松总统在水门事件中试图销毁白宫录音带后，通过了《总统记录法案》，规定总统记录属于公众，并在总统任期结束时移交给国家档案局(NARA)。该法案还包括副总统记录，适用于机密文件，这些文件也受其他法律管辖。

　　但该法规在实践中很难执行，因为政府档案管理员几乎没有能力命令总统(或副总统)遵守。

　　1月20日中午，随着新总统宣誓就职，NARA立即成为即将离任的首席执行官手中数百万份总统文件的合法所有者。安排这次转移需要几个月的协调和计划，最终从白宫转移了大量文件。

　　“在就职典礼当天会上演一场艺术芭蕾，我们的人早上会滚滚而来，”NARA的一名前官员说。由于谈论内部流程，他要求匿名。

　　但是，由于档案馆的工作人员直到那一刻才宣布所有权，他们在决定总统交接前几天或几周内发生的事情——如何评估、分类、打包和储存文件——方面的权力有限。

　　NARA的员工有时会在军方的帮助下工作，他们试图利用总统任期的最后几个小时，在白宫完成数千份官方和机密记录的标记、分类和装箱，然后把它们装上卡车，运往安德鲁斯空军基地。在那里，政府的飞机随时待命，将这些记录空运到即将卸任总统未来图书馆所在地附近的一个存储设施，该图书馆由NARA管理。

　　但在任期间，总统对白宫的所有记录拥有法律管辖权，在如何管理和处理这些记录方面有很大的回旋余地。格罗斯曼说，法律鼓励白宫与国家档案局协调和协商，但国家档案保管员向总统报告的事实使执行变得困难，他的组织倡导严格遵守政府档案法。

　　2017年，一位政治新人史无前例地登上总统宝座，暴露了依赖自愿合作的体制的局限性。官员们说，特朗普经常藐视规范，解雇与他有冲突的政府官员，对总统记录保存的严格要求不甚重视，这使NARA的努力复杂化。

　　“荣誉体系是绝对存在的。显然，档案馆没有任何人在椭圆形办公室工作，也没有人跟着总统进厕所，”这位前NARA官员说，他指的是特朗普在任期间把文件冲进厕所的报道。“如果你做不到这一点，那么把几份文件扔进公文包然后上楼——你也无法控制这一点。”

　　特朗普否认将总统文件扔进厕所。

　　让拜登的情况更加复杂的是，副总统的记录并不总是像总统的记录那样受到同等程度的审查。就三军统帅而言，档案馆通常会在政府任期结束前数月甚至数年开始准备接管记录，这是为后总统时代的图书馆做准备的一部分。

　　当然，无论谁在使用机密文件，它们都应该受到高度的审查，而且它们通常不会与非机密记录混在一起。它们有特殊的标记，并被放在文件夹和盒子里，有明显的标签，以防止处理不当。

　　什么是机密文件?

　　尽管如此，这些唱片最终被存放在特朗普位于佛罗里达州的马阿拉歌庄园、拜登位于华盛顿宾夕法尼亚拜登外交与全球参与中心的办公室，以及拜登位于德尔威尔明顿私人住宅的车库。

　　白宫法律顾问办公室(White House Counsel’s Office)和副总统办公室通常会指定特定的工作人员作为与国家档案局(NARA)在总统记录方面的联络点。国家安全委员会(National Security Council)的官员有权审查机密材料，并决定如何保存这些材料。

　　拜登坚称，他担任副总统期间的文件摆放不当是一个他所知甚少的错误。拜登1月10日对记者说:“我简要了解了这一发现，并惊讶地得知有任何政府记录被带到那个办公室。”他指的是宾夕法尼亚拜登中心的那个办公室。

　　特朗普采取了不同的方法——有时指责调查人员植入这些材料，或声称他在精神上解密了这些材料。他还辩称，在他的私人度假胜地发现总统记录并不意味着重大违规，并指责他的前任们在遵守《总统档案法》(presidential records Act)方面也很松懈。

　　尽管特朗普关于前几任总统从白宫拿走文件的指控大多是虚假或夸大的，但拜登的困境为他提供了政治掩护，并引发了有关管理总统记录的法律如何执行的新问题。

　　拜登的律师尚未全面说明，他担任副总统期间的机密记录如何绕过协议，落入未经授权的地点，包括他1967年的克尔维特(Corvette)车旁的一个车库。拜登的律师称这种情况是一个“错误”，但几乎没有提供细节，说明这些文件是如何以及为什么在拜登副总统任期结束近6年后被发现的。

　　随着电子通信和其他技术的出现，总统和副总统使用的政府记录数量随着时间的推移显著增加。虽然大多数电子记录不需要打印存档，但它们必须在政府数据宝库中重新格式化、分类和保存，这一过程可能需要几个月才能完成。

　　里根政府向档案馆提交了大约4300万页记录，其中包括800万页机密记录，而前总统比尔·克林顿的团队则提交了大约7500万页。前NARA档案保管员南希·基根·史密斯(Nancy Kegan Smith)在2008年为NARA《序言》杂志撰写的一篇文章中写道，从华盛顿运送克林顿的档案需要8架大型C-5军用运输机。在更近一些的总统任期中，记录的数量是以页数和tb数来衡量的。

　　由于有如此多的记录，经常会出现关于文件是属于总统的个人物品还是属于公众的官方记录的争议。《总统记录法案》在很大程度上站在公众一边，认为大多数与总统活动有关的材料——包括信件、礼物和录音——本质上都是官方的。所有机密文件都被视为政府财产。

　　历史学家说，除了民主政府的产品属于人民这一原则之外，学者、活动人士和议员还必须能够对前几任总统进行梳理，以便汲取教训。

　　史密斯在为乔治·w·布什(George W. Bush)总统第二任期结束时的权力交接做准备时写道，总统记录显示了“总统最私人的想法和感受，以及有关总统决策的最正式的外交政策备忘录”。

　　当官方记录被带到私人住所时，计算就会变得更加复杂。总统在任期内出差时，包括周末回家旅行，或者只是离开椭圆形办公室上楼去白宫官邸时，有时会带上这些材料。NARA的官员通常不会去白宫官邸。

　　虽然助手们应该确保这些记录最终回到政府，但合规情况可能参差不齐。

　　格罗斯曼说:“犯错误并不罕见。”他指的是拜登的律师发现的机密材料。“这种情况经常发生。真正的问题是，当有人意识到自己犯了错误时，会发生什么。”

　　拜登的助手试图强调他的情况与特朗普的不同，后者与档案馆对抗，并拒绝了它的许多请求。拜登的助手说，他们试图确保拜登的律师在他卸任副总统后的办公室和他在威尔明顿的家中发现的文件立即移交给国家缉毒局。

　　拜登的律师还说，在未经授权的地方发现的秘密文件数量仍然很少，只有两位数。相比之下，川普带到海湖庄园的数百份文件，联邦调查局特工去年在那里查获了几箱机密信息。

　　但众议院监督委员会主席、肯塔基州共和党众议员詹姆斯·科默(James Comer)表示，拜登对文件的处理不当仍然是一个严重的问题。

　　科默说:“机密文件在拜登总统的家中被不当存放了至少六年，这令人不安，这引发了谁可能审阅或接触过机密信息的问题。”科默所在的委员会计划对此事进行详细调查。

　　当被问及他们能否保证不会有更多的机密文件保存在与拜登有关的私人地点时，白宫助手们一再表示反对。