欧盟候选国为保证加入欧盟而必须进行的改革，只是一个可持续扩大的欧盟的一半。随着可能增加的多达10个成员国——每个成员国都有否决权——即将到来，欧盟必须进行自己的改革。

　　目前，欧盟27个成员国除了对各自所面临的危机的严重程度似乎没有什么意见一致。从移民的重新安置到对俄罗斯入侵乌克兰的反应，成员国对每个国家以及整个欧盟的期望存在分歧。

　　在俄罗斯2022年2月入侵乌克兰之后，欧盟达成的为数不多的共识之一是，欧盟东扩对欧洲大陆的稳定至关重要。未来加入欧盟的承诺一直是欧盟在与邻国谈判时最喜欢的诱饵之一，但经过几十年的停滞和对扩大的冷漠，这一承诺已经开始失去其可信度。

　　自乌克兰战争开始以来，波斯尼亚和黑塞哥维那、摩尔多瓦和乌克兰三个国家已被授予候选国地位，而格鲁吉亚和科索沃已申请加入。随着谈判终于开始，北马其顿和阿尔巴尼亚长期搁置的入盟进程获得了新的生机。欧盟领导人承诺，如果另一个长期候选者塞尔维亚与科索沃关系正常化，它将加快入盟进程。

　　“在我们准备欧盟的下一个战略议程时，我们必须为自己设定一个明确的目标。我相信我们双方都必须做好准备，到2030年扩大规模。”欧洲理事会主席米歇尔在今年斯洛文尼亚举行的布莱德战略论坛上说。这是雄心勃勃的，但也是必要的。这表明我们是认真的。”

　　但现在，巴尔干国家已经追求欧盟青睐的改革近20年了，欧盟本身似乎还没有为东扩和后扩的现实做好准备。

　　做决定关于决策

　　有关安全和外交政策、扩大、机构改革和欧盟条约的决定目前需要全体一致同意。

　　《欧盟条约》(TEU)第七条允许在严重且持续违反欧盟价值观(尤其是法治)的情况下暂停成员国的权利，这就要求激活“一致同意减一”。由于一致同意减一是一个难以达到的门槛，因此已经形成了制裁法治倒退的事实上的替代手段，包括预算资金的条件。

　　由于许多成员国内部的民粹主义运动加剧了欧盟政策的两极分化和政治化，在有争议的政策问题上达成一致已被证明是极其困难的。决策往往被与其他谈判有关的否决所阻碍，而不是与眼前的问题有关。

　　今天，在这些关键决定中有27个否决国，但如果所有欧盟候选国——阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、摩尔多瓦、黑山、北马其顿、塞尔维亚、土耳其和乌克兰——以及潜在的候选国格鲁吉亚和科索沃被接纳，这个数字将增加到37个。由于有如此多的参与者能够将决策作为让步的人质——包括像科索沃和塞尔维亚这样外交政策截然不同甚至敌对的国家——欧盟可能会进一步瘫痪。

　　“更多的成员将意味着更多的多样性，”米歇尔说。“我们必须调整我们的制度框架和程序，以便扩大后的欧盟能够做出有效和及时的决定。”

　　其他政策决定，如有关移民和庇护的决定，需要55%的成员国(目前是27个成员国中的15个，至少占欧盟总人口的65%)的所谓“合格多数”才能通过。如果在目前的体制下被接纳，战前人口超过4300万的乌克兰和拥有8400万人口的土耳其将重新洗发欧盟内部的力量平衡，成为欧盟中最有影响力的国家之一。

　　有限公司面对东扩后的现实

　　随着欧盟扩大重新提上议程，成员国正忙于确定扩大对欧洲议会席位分配、欧盟预算和总体政策制定意味着什么。

　　法国和德国政府委托了12名欧盟机构方面的非政府专家，以确定欧盟如何在为扩大做好准备的同时，提高其行动能力，保护法治，加强民主，维护欧洲的基本价值观。他们在9月份发布的报告概述了一系列全面的改革建议。

　　报告指出:“无论是在卫生、能源、移民还是金融危机管理方面，欧盟都通过援引紧急权力或诉诸政府间安排来采取行动，因为欧洲缺乏相关工具。”“虽然由于时间压力，采取特别措施是合理的，但欧盟应该从多重危机中吸取教训，完善其机制，以便在欧盟框架内采取有效措施，最终实现更民主的审议和控制。”

　　报告建议欧盟在所有政策问题上用合格多数投票(QMV)取代一致同意(尽管不是宪法问题)，并将制裁违反法治行为的门槛降低到五分之四。然而，它还建议，成员国应该能够选择退出转移给QMV的政策领域，QMV份额的计算应该从代表欧盟65%人口的55%成员国，重新计算到(或许)代表欧盟60%人口的60%成员国。

　　在目前的实际状态下，预算条件受到限制，因为需要证明法治问题与不健全的财务管理之间存在直接联系。报告建议将其编纂成一项法律文书，以制裁违反法治和其他不利于欧洲预算健全财务管理的行为。

　　为了在财政上为2030年的扩大做准备，报告建议在下一个预算期增加欧盟的名义规模和与国内生产总值(gdp)的比例，并使欧盟能够在未来发行共同债务。

　　长期以来，差别化一体化一直被用来在内部允许某些成员国选择退出某些形式的一体化——比如加入货币联盟——在外部允许非欧盟国家参与个别政策——比如瑞士、挪威和冰岛加入申根区。

　　报告建议在欧盟框架内进行区分，以消除障碍。由于许多概述的改革将需要修订条约，可能不愿意加入的国家可以在新条约中选择退出，以允许其他国家推进更深层次的一体化。

　　该报告最终设想了欧洲一体化的四个层次:申根区和欧元区国家的核心圈;整个欧盟在共同价值观和获得凝聚力基金和再分配政策方面团结起来;准成员国——主要是欧洲经济区(EEA)国家，这些国家在价值观上与欧盟基本一致，但选择不追求更紧密的政治一体化;以及欧洲政治共同体——包括像阿塞拜疆这样的国家，这些国家不在欧盟的单一市场和价值观范围内，但在地缘政治利益上却有着共同的利益。

　　保持巴尔干半岛的势头

　　然而，这些宏伟的改革都不会在一夜之间发生。由于巴尔干担心他们的入盟谈判可能永远不会结束——土耳其谈判的中止使情况变得更糟——欧盟必须找到新的方法来保持候选国的积极性，这些候选国已经排了几十年的队，而布鲁塞尔则在整理自己的事务。

　　西巴尔干的候选国都不是欧洲经济区的成员。然而，维也纳国际经济研究所(Vienna Institute for International Economic Studies, wiiw)上月发布的一份报告显示，欧盟可以通过推动现有的稳定和联合协议，向关税同盟的方向发展，为自己完成改革争取时间，同时保持巴尔干伙伴国的参与。

　　欧盟与中欧和东南欧国家签订的联盟协议实际上也起到了加入欧盟前的作用。报告指出，扩大与西巴尔干国家签署的联盟协议，将使这些国家在制定与自由贸易和流动有关的决策时拥有更大的发言权，从而加深经济政策协调。

　　过度扩张可能导致永久性的结构性无能，无法将国家利益与欧洲的共同利益协调起来。但即使欧盟东扩从未发生，欧盟仍将面临来自民粹主义者越来越大的压力，要求他们以国家主权的名义解散布鲁塞尔繁琐的技术官僚机构，回归到一个纯粹的经济共同体。

　　改革欧盟的决策过程，既要提高民主治理的质量，又要确保扩大的可持续性，这对两者都是不利的——但欧盟不能无限期地推迟其热切候选国的入盟。